在清代,積案問題是其面臨的司法困境和治理難題之一。乾隆朝以降,積案問題頻發(fā),其中晚清積案主要呈現(xiàn)數(shù)量大和年限久兩大特征。為防治積案,清廷不斷完善治官之法,例如通過制定稽查積案則例對(duì)地方官員進(jìn)行問責(zé),體現(xiàn)了首抓“治官之官”的治理邏輯,從而一定程度上推動(dòng)了當(dāng)時(shí)的積案防治。當(dāng)然,單一的行政追責(zé)無法從根本上解決積案問題。筆者通過梳理清朝積案防治中的治官之法,分析其成敗得失。
承審有限、展扣有規(guī)、逾限有責(zé)
在傳統(tǒng)中國(guó)文書行政模式下,政務(wù)處理皆有程限,“審斷有責(zé)”亦為中華法系之一大特征。承審有限、展扣有規(guī)、逾限有責(zé)是清朝積案防治中的治官之法的基準(zhǔn)。具體而言,《大清律例》對(duì)司法官吏決獄聽訟之時(shí)限和公正審理案件作出了嚴(yán)格規(guī)定,則例、省例等特別法更是將之細(xì)化,且不斷完善官吏考成議處條款。
(資料圖)
根據(jù)案件性質(zhì)、審級(jí)、訴訟程序而分別設(shè)限,對(duì)程限計(jì)算、展限、扣限、逾限責(zé)任明確規(guī)定,立法呈現(xiàn)差別化、層次性、多元化。如《大清律例》中“盜賊捕限”第29個(gè)條例規(guī)定,無關(guān)人命的徒罪案件的審限為四個(gè)月,并要求按季匯報(bào)刑部以便稽查。審限是考核司法官吏的標(biāo)準(zhǔn)之一,逾限將受到行政處分。光緒二年重修《吏部處分則例》卷47“人命重案知府早為親訊”目,以知府鳴清審理人命重案遲延為背景,于嘉慶十二年定例“嗣后凡人命重情,有經(jīng)呈控到案,復(fù)由上司批委提訊者,若不親為審理,遲延至半年以上,即著實(shí)降三級(jí)調(diào)用,無庸查級(jí)議抵”。諸如“緊要案件督撫親提審訊”“奏咨案件督撫親審限期”等規(guī)定都對(duì)不同案件的審限及司法官的司法責(zé)任予以規(guī)定。其中,京控案件的制度化審結(jié)也有助于積案清理。嘉慶二十三年奏準(zhǔn)新例,直省督撫于各部院查催事件,咨覆遲延,按照案數(shù)多寡承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任;道光十年上諭要求承審遲延和提解遲延區(qū)分處理。
由此,清朝形成了以律例法為主、其他法律為輔,行政責(zé)任為主、兼及刑事責(zé)任的審限法律體系,奠定了積案防治的治官之法的基礎(chǔ)。
區(qū)分公私罪責(zé),分別獎(jiǎng)懲
區(qū)分公罪和私罪亦是中國(guó)傳統(tǒng)法之一大特征,清代在《吏部處分則例》中注明官吏承審案件面臨的“公罪”和“私罪”責(zé)任。如光緒二年《吏部處分則例》卷47“審案展限”目將官員捏報(bào)正犯、要證(指緊要的、關(guān)鍵的證人)犯病而“希圖扣展”的行為認(rèn)定為私罪,“不候結(jié)案回籍”“稽察佐雜”等目均有私罪規(guī)定。與之相對(duì)的是,該卷“稽查積案”目所載俱公罪,是嘉慶十二年為議處各省督撫司道衙門自理詞訟及批發(fā)案件(指上級(jí)將案件通過“批”的形式“飭發(fā)”給下級(jí)審理)遲延而制定,即按照積案數(shù)目對(duì)地方官員進(jìn)行懲處,體現(xiàn)了因時(shí)制宜的立法特色。此外,光緒十三年《欽定六部處分則例》卷48“審案多起出力人員議敘”目記載道光二十八年三月奏準(zhǔn)則例——“嗣后委審人員研訊出力,實(shí)系一人審結(jié)要案至百案以上,內(nèi)有凌遲、斬絞立決之案至十案以上者,由該督撫專折保奏”。這體現(xiàn)了清朝通過行政激勵(lì)以清理積案的努力。
實(shí)行自理詞訟月報(bào)制度
清廷為加強(qiáng)積案防治,發(fā)展出自理詞訟月報(bào)制度,其在雍正朝已基本確定,規(guī)定地方自理詞訟限20日審結(jié),并登載循環(huán)簿,每月報(bào)上級(jí)查核。乾隆中期道員的司法責(zé)任有所增強(qiáng),擔(dān)負(fù)起稽核地方自理詞訟的任務(wù)。名臣陳宏謀在湖南巡撫任上還據(jù)此制定已未完訟案揭式。嘉慶十二年,積案蔓延十?dāng)?shù)省,自理詞訟月報(bào)制度逐漸恢復(fù)。阮元曾在浙江先行適用四柱清冊(cè),后將經(jīng)驗(yàn)帶到江西,“頒發(fā)冊(cè)式于各府,飭將未結(jié)各案及續(xù)到新案,按月開列舊發(fā)、新收、開除、實(shí)在四柱清冊(cè),申送撫藩臬衙門按月查算。以每月開除之多寡,驗(yàn)各員辦事之惰勤”。這種方式在多地得到普及。嘉慶二十年和二十四年,上諭強(qiáng)調(diào)遵照例設(shè)循環(huán)簿以實(shí)稽考。
但這類循環(huán)簿只停留在省域范圍內(nèi),督撫大員擁有絕對(duì)的話語權(quán),對(duì)于徹底清理積案的作用有限。道光九年四月三十日,署直隸總督松筠針對(duì)“各府州縣審辦案件,報(bào)結(jié)者少,續(xù)控者多,以致案證拖累”問題,制定直隸清厘案牘章程。他還在奏折《奏為凜遵訓(xùn)諭嚴(yán)飭各屬實(shí)力奉行清厘案牘事》申明“酌擬統(tǒng)計(jì)三個(gè)月將核定功過奏聞一次”,即將直隸省州縣自理詞訟清理情況納入奏報(bào)范圍。但四個(gè)月后卻由直隸總督那彥成奏請(qǐng)廢止,其奏稱,“查明各屬詳報(bào)自理詞訟,月計(jì)不下數(shù)千案,積至三月,累牘甚至萬有余件。瑣細(xì)繁多,殊于政體未協(xié)。至考察州縣,記功記過,向只飭司存記,并不具奏,亦不報(bào)部。若即以此定為勸懲,形諸奏牘。是又于議敘處分之外,復(fù)添?xiàng)l款,實(shí)屬紛雜”。道光帝肯定了那彥成的提議,通諭仍將“題奏、咨部及內(nèi)控、上控案件逾限照例參處”。各州縣自理詞訟“仍照定例,責(zé)成道府廳州,嚴(yán)查循環(huán)簿籍,將已結(jié)、未結(jié)、請(qǐng)息、續(xù)控案數(shù),按季造冊(cè),報(bào)明督撫衙門及藩臬兩司查考;仍比較勤惰,分別功過,歸于年終甄別案內(nèi),匯總核辦。如有過多功少,才不勝任者,奏明分別降改,以符體制”。這說明州縣自理詞訟相較輕微,只影響州縣官員的年終甄別結(jié)果,與議處議敘并不直接相關(guān),一般是作為地方督撫年終考核的依據(jù)。這也成為積案無法根除的重要原因。
加強(qiáng)對(duì)奸胥蠹役的立法限制
在官方層面通過法律對(duì)書吏和衙役加強(qiáng)約束,也是有效減少積案的途徑。清朝除嚴(yán)格限制胥役抽換案卷、上下其手的行為外,還通過立法規(guī)定胥役之人數(shù)。嘉慶十一年十一月,御史陸言指出京控案中因胥役訛詐勒索滋擾良民者,十之八九,因此奏請(qǐng)各州縣遵照定額,其余盡數(shù)刪汰,并將花名數(shù)目,春秋二季匯造清冊(cè),咨送部科,作為稽查憑據(jù)。道光六年,經(jīng)直隸總督奏定嗣后司道府廳衙門吏役不準(zhǔn)過50名,州縣衙門吏役不準(zhǔn)過80名。道光十四年十一月,四川蠹役橫行、擾累地方驚動(dòng)了朝廷,“大州縣或千余人,小州縣亦數(shù)百人、百余人不等”?；实勖魉深~和鄂山二人排查各項(xiàng)情弊,設(shè)立章程,據(jù)實(shí)具奏。四川總督鄂山只得奏報(bào),“川省遞解人犯及護(hù)送銅鉛船只,差事太繁,額外多設(shè)差役,在所不免”,幫役的人數(shù)為“大缺不得過二百名,小缺一百五十名”,并嚴(yán)定稽查章程?；实蹖?duì)此下達(dá)旨意——“立法何難?患在不能實(shí)力奉行耳!當(dāng)勉之又勉!”鄂山此奏,乃顧忌考成起見,因嘉慶十一年已經(jīng)要求裁汰冗役并報(bào)部核查,四川卻再次蠹役橫行,只能借口差務(wù)繁重增添幫役。
制定清訟章程,加強(qiáng)屬員約束
清朝各地因時(shí)因事制定的清訟章程中也不乏對(duì)地方官員予以約束的條款。督促屬員限期清厘,掃數(shù)完結(jié)積案是地方清訟章程中的共同做法。嘉道時(shí)期的江蘇清訟章程、山東清訟章程、直隸清訟章程,同治時(shí)期直隸清訟章程等,均具代表性。江蘇清訟章程共12條,其中第1條、第2條、第7條和第11條是關(guān)于勒限清理、限期關(guān)提人證和申明審理期限的規(guī)定;第5條是對(duì)會(huì)審的規(guī)定;第6條是對(duì)會(huì)勘的規(guī)定。可見,其中大半條款均與約束中下層官員相關(guān)。嘉慶二十三年,山東積案累累,巡撫和舜武專門制定清訟章程,以案件多寡訂立清理程限,如“上司批詞數(shù)在五百起以下者,限以六個(gè)月全行審結(jié)”;嚴(yán)格獎(jiǎng)懲,如特參王龍圖和邱音越遲延清理積案,褒獎(jiǎng)戴屺審詳積案勤干可靠。該章程得到了朝廷的支持,在積案清理中發(fā)揮了積極作用,當(dāng)年山東巡撫和兩司衙門積案共11054起,審結(jié)8360起。
需要強(qiáng)調(diào)的是,清朝除在立法與追責(zé)方面加強(qiáng)對(duì)官吏的約束外,還貫徹“綜合為治”的策略對(duì)民眾的訴訟行為進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo),在一定程度上改善了司法狀況。
受制于傳統(tǒng)的行政司法一體化架構(gòu),清朝雖為防治積案不斷加強(qiáng)治官之法的建設(shè),但地方官員基于利益合謀往往采取一定的舉措以規(guī)避行政處分,即便一些官員受到處分,皇帝也會(huì)利用其超法規(guī)特權(quán)予以輕減,削弱了法律的權(quán)威性,也未能從根本上保障民眾的權(quán)益。嘉慶二十五年,嘉慶皇帝指出地方官“若于民事漠不關(guān)心,日耽娛樂,則阘茸廢弛,積壓日多。地方狡健之徒,因而別生枝節(jié),案外牽連無辜,良民受其拖累,吏役更從中詐索。百弊叢生,皆由于此”。他把積案問題作為社會(huì)弊病的根源,指出其嚴(yán)重威脅到統(tǒng)治安危。
(作者分別為廈門大學(xué)法學(xué)博士后、特任助理研究員,北京市人民檢察院檢察官助理、全國(guó)檢察機(jī)關(guān)調(diào)研骨干人才)
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